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Programas de transferencias de ingresos y pisos de protección social: la discusión en América Latina y Argentina

La protección social en América Latina ha estado históricamente asociada a los sistemas de seguridad social contributivos para los trabajadores formales. Es así como los elevados niveles de informalidad laboral y desocupación presentes en la región, dejaban a una importante proporción de la población excluida de la protección básica por parte del Estado.

Una primera respuesta a esta problemática fueron políticas sociales focalizadas para los sectores de mayor vulnerabilidad social; programas sociales atomizados y con un escaso alcance poblacional, que tenían como principal objetivo disminuir los niveles de pobreza e indigencia de los sectores de mayor desprotección. Así, desde fines de los 80 y durante la década del 90 la estrategia común seguida por los países latinoamericanos fue aggiornar los tradicionales sistemas de seguridad social contributivos con políticas sociales focalizadas.

Con la llegada del nuevo milenio hubo un cambio de estrategia y varios países de la región comenzaron a implementar una novedosa estructura de programas de transferencias monetarias de amplio alcance poblacional, que si bien no eran universales, rompían con la lógica de la microfocalización de la década pasada. Estos programas, conocidos usualmente como Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (PTCI), consistían en transferencias dinerarias a hogares en condiciones de vulnerabilidad, a cambio de contraprestaciones asociadas por lo general a chequeos médicos y escolaridad de los menores de edad.

Durante los últimos 15 años, los PTCI se han extendido a lo largo y ancho de la región. El país pionero en implementar este tipo de estrategia fue México, que en 1997 desarrolló el programa Progresa/Oportunidades, que en la actualidad alcanza al 24,6% de la población mexicana. Otro sistema de importante cobertura es Bolsa Família en Brasil, el mayor PTCI que existe actualmente en el mundo, con más de 13 millones de hogares cubiertos.

Esta proliferación de PTCI ha abierto innumerables debates en relación a su rol en la protección social y a sus niveles de cobertura. Mientras algunos destacan que son esquemas superadores debido a que han aumentado considerablemente los niveles de cobertura, para otros no logran romper la lógica de focalización en sectores de bajos recursos, imposibilitando la consolidación de un sistema universal.

La Argentina no ha permanecido al margen de esta discusión. La Asignación Universal por Hijo (AUH) creada en octubre de 2009, está dirigida a los hijos menores de edad de los trabajadores informales, servicio doméstico, monotributistas sociales y desocupados. Si bien posee características propias de un esquema tradicional de PTCI, como la transferencia monetaria y las condicionalidades a los hogares[1], presenta algunas particularidades.

En primer lugar, su criterio de selección se determina por la relación del adulto con el mercado de trabajo[2]. Así, la AUH logró incorporar a los hijos de los trabajadores informales y desocupados a un beneficio que ya existía para los trabajadores registrados, bajo el nombre de asignaciones familiares. De esta forma, la “universalidad” del sistema de protección social para los menores de edad se obtiene por medio de la combinación de un esquema no contributivo (AUH), uno contributivo (asignaciones familiares) y uno de deducciones impositivas (impuesto a las ganancias). Estos tres elementos combinados conforman la estructura de cobertura social para los menores de edad en Argentina[3].

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Una segunda particularidad del sistema es que éste ha aumentado la cobertura por medio de la convivencia de diferentes estrategias, logrando generar una igualación de derechos, que permite pensar esta política no como un “programa social” puntual para ciertos sectores de la población, sino como un “derecho” para todos los niños, niñas y adolescentes menores de edad.

Ahora bien, existen todavía grupos poblacionales no incluidos en ninguno de los esquemas existentes, como ocurre con los monotributistas por ejemplo, que en la actualidad no reciben ni asignaciones familiares ni AUH.

Esta situación debería ser modificada para lograr realmente un sistema universal para toda la población; sin embargo, no anula el hecho de que la creación de este sistema haya logrado elevados niveles de cobertura. De esta manera, el caso argentino se constituye como un claro ejemplo de cómo la convivencia de esquemas contributivos y no contributivos puede ser un mecanismo propicio para la consolidación de un sistema integrado de pisos universales de cobertura para los menores de edad basado en el concepto de derecho ciudadano.

[1] Las condicionalidades del programa incluyen controles de salud, vacunación y certificados de asistencia a un establecimiento educativo a partir de los cinco años.

[2] Si bien la AUH exige que sus beneficiarios tengan un ingreso inferior al salario mínimo para los trabajadores informales, en la práctica este elemento es difícil de corroborar, transformándose en un programa al que pueden aplicar todos los trabajadores informales, desocupados y/o inactivos.

[3] En la actualidad la AUH cubre a 3.414.759 menores de edad y las asignaciones familiares a otros 4.213.765 (Anses, junio 2014). A estos valores se deberían también incluir el porcentaje de hogares con hijos que realizan descuentos del impuesto a las ganancias.

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