Análisis del gasto público y las políticas sociales argentinas

En el siguiente cuadro se expone la evolución de la estructura del gasto público de nuestro país según su función y nivel de gobierno (responsable de ejecutar el gasto) entre los años 2004 y 2013 expresado como un porcentaje del PBI valuado según la serie 2004 informada por el MECON.

El rubro “funcionamiento” del Estado comprende todos los gastos de la administración gubernamental en sus tres poderes más los gastos en fuerzas de seguridad. El gasto público social se discrimina entre servicios sociales y transferencias. En el primer grupo se contabilizan todas las erogaciones en servicios de salud, educación, vivienda y servicios urbanos; en el segundo las transferencias del sistema de protección social, ya sean pensiones y jubilaciones, planes de asistencia social, de empleo, asignaciones familiares; sean contributivas o no contributivas. El concepto es distinguir los gastos en “servicios” de los pagos en dinero o especies a personas. Los subsidios económicos son transferencias a sectores económicos, fundamentalmente al sector energético y al transporte. Por último los servicios de la deuda pública contabilizan las erogaciones para cumplir los compromisos con los acreedores de la nación y las provincias. No se tuvo en cuenta las erogaciones de las empresas públicas.

Cuadro 1: Gasto Público en % del PBI según función y nivel del gobierno

Fuente: Elaboración propia sobre informes y datos producidos por la ASAP

En el período analizado el gasto público total se incrementó en 15 puntos porcentuales representando en el año 2013 casi el 40% del PBI. Si bien todos los componentes del gasto público reflejan incrementos importantes (salvo deuda pública), el mayor incremento relativo correspondió al rubro subsidios económicos que duplicaron su peso relativo en la estructura del gasto. El gasto en funcionamiento del Estado se mantuvo constante en términos relativos y el gasto social redujo su participación en 5 puntos porcentuales.

Cuadro 2: Estructura porcentual del gasto público consolidado

Fuente: Elaboración propia sobre informes y datos producidos por la ASAP

El gasto social es el rubro más importante del gasto público representando el 60% del total del gasto y 23% del PBI en 2013, de los cuales 13 puntos corresponden a programas de ejecución nacional y 10 puntos a programas de ejecución provincial o municipal. El principal componente del gasto social nacional son las transferencias mientras que en las provincias y municipios son los servicios. El gasto social en este rubro se mantuvo estable ya que si bien se incrementó el presupuesto educativo se compensó con la reducción relativa del presupuesto en salud. En cambio, las transferencias crecieron en su participación absoluta y relativa (dentro del gasto social) pasando del 7,7% del PBI al 12,6%. La mayor parte de las erogaciones por subsidios corresponden al Estado Nacional, mientras que el rubro funcionamiento del Estado tiene mayor representación en las finanzas provinciales y municipales.

Es decir que mientras el Estado Nacional tiene responsabilidad sobre las transferencias sociales y económicas, los estados provinciales y locales tienen responsabilidad sobre la gestión de los servicios sociales y sobre el empleo público. En buena medida el incremento del gasto público agregado obedece al peso creciente de los subsidios y las transferencias nacionales y al incremento del empleo público en las provincias. Esta primera caracterización es un dato central para pensar y planificar las políticas públicas nacionales, ya que este tiene capacidad directa para reformular la estructura de subsidios económicos y sociales para ganar en progresividad distributiva, pero debe acordar con las provincias las políticas de mejoramiento de la calidad prestacional de los servicios sociales.

El crédito presupuestario devengado en el año 2014 para las transferencias sociales del gobierno nacional representó más de 10% del PBI superando los 400.000 millones de pesos. Los principales programas se exponen según su naturaleza contributiva o no contributiva en el siguiente cuadro:

Cuadro 3: Transferencias sociales del gobierno nacional 2014

Fuente: Elaboración propia sobre informes y datos producidos por la ASAP

El incremento del gasto social del gobierno nacional  se explica por la ampliación del sistema de protección social por medio de programas que incorporaron beneficiarios que carecían de los derechos sociales de los trabajadores registrados en el sistema de seguridad social. Estos programas agregaron casi ocho millones de nuevos beneficiarios al sistema de protección social destacándose la extensión del sistema previsional en más de dos millones de nuevos jubilados llevando la tasa de cobertura a más del 90% de la población pasiva y la Asignación Universal por Hijo que extendió el sistema de subsidios a las familias con menores de 18 años a cargo incorporando más de tres millones de menores al sistema. También se extendieron las pensiones no contributivas en más de un millón de beneficiarios respecto a los 500.000 que había en el 2003. Además se pusieron en marcha otros programas, entre los que se destaca el  PROGRESAR que beneficia a casi medio millón de jóvenes para que continúen o ingresen al sistema educativo y el Ingreso Social con Trabajo que benéfica a más de 100.000 personas que realizan tareas laborales en el marco de cooperativas apoyadas por el Estado Nacional.

Este esfuerzo presupuestario del Estado Nacional permitió que la cobertura del sistema de protección social se vuelva cuasi-universal para el universo de la infancia y los adultos mayores, sin embargo el mayor alcanza supuso mayor estratificación social según la inserción o historia laboral de la personas. El plan de inclusión previsional se estructura a partir de moratorias sobre años sin  aportes que en los hechos implica una pensión básica inferior a la jubilación mínima y su perdurabilidad en el tiempo dependerá de la implementación de sucesivas moratorias en el futuro. Hay que señalar también que la ampliación del sistema hacia las personas sin aportes fue posible por la estatización del sistema previsional, pero también implica asumir que se va hacia un sistema previsional que necesitará siempre de recursos de origen no contributivo para sostenerse lo cual implica un redefinición de los acuerdos fiscales con las provincias.

Desde el punto de vista del análisis sobre el poder adquisitivo de los beneficios previsionales, se debe tener en cuenta el entre los jubilados o pensionados que cobran la jubilación mínima y los beneficiarios de la moratoria previsional  (casi el 75% de los beneficiarios del sistema previsional) cobra la mínima o menos. El otro 25% son beneficiarios que han visto disminuir sus haberes en términos reales por los años de congelamiento previos a la sanción de la ley de movilidad previsional y en donde se concentran los reclamos judiciales contra la ANSES. En este sentido se presenta otro dilema de política que es determinar si la afectación de mayores recursos al sistema debe tener como objetivo mejorar el nivel de las jubilaciones más bajas o satisfacer las demandas planteadas por los beneficiarios ubicados en la parte superior de la pirámide.

En relación  a las políticas para la infancia, la AUH es un programa que complementa al sistema contributivo de asignaciones familiares pero los beneficiarios de este programa tienen un estatus diferente en cuanto al acceso a los beneficios y en el control del cumplimiento de los controles educativos y sanitarios. Mientras que a los beneficiarios de la AUH se les retiene el 20% del beneficio hasta la presentación de los certificados correspondientes, los beneficiarios de las asignaciones contributivas no tienen ninguna retención. A la inversa, quienes son contribuyentes al impuesto a las ganancias pueden incluir a sus hijos como carga de familia y reducir el monto del tributo a pagar. En este caso el beneficio es indirecto pero incondicional ya que no se exige ninguna certificación sobre la escolaridad o salud de sus hijos. Por lo tanto, cada uno de estos tres mecanismos para apoyar económicamente a las familias con hijos menores promueve una situación de status diferente respecto del trato que el Estado le da a las condicionalidades según la posición económica y la condición ocupacional.

La segmentación del sistema de protección social constituye en parte un resultado no deseado de haber diseñado políticas sobre el supuesto que el mercado de trabajo volvería funcionar en condiciones de pleno empleo asalariado y registrado en la seguridad social. De este modo, el régimen contributivo volvería a recuperar la tendencia hacia la cobertura total de la fuerza de trabajo. Sin embargo, dos elementos han conspirado contra este objetivo. En primer lugar, se mantuvo alto el porcentaje total de trabajadores asalariados no registrados o cuentapropias sin calificación. En segundo lugar, la presencia de segmentación en el mercado de trabajo y la asimetría en las oportunidades laborales de los trabajadores según el nivel educativo tendieron a bloquear las posibilidades de ciertos sectores de la población a acceder al régimen común del empleo y la seguridad social.

Esta heterogeneidad en la estructura del empleo no disminuyó respecto de la década anterior y por lo tanto las políticas de promoción de empleos o los mecanismos no contributivos de protección social ya no pueden ser pensados como transitorios y tienden a constituirse en mecanismos de estratificación social que si bien pretenden “incluir” socialmente, lo hacen dentro de una jerarquía de posiciones en el sistema de protección social en el cual los beneficiarios de los programas no contributivos ocupan la posición más baja, en donde las condicionalidades son exigidas bajo la tutela estricta del Estado. Por lo tanto, la reformulación de este sistema de transferencias para darle un carácter efectivamente universal no requiere mucho más presupuesto del que ya se asigna, lo que se requiere es unificar los programas ya existentes en programas  generales, los cuales tengan mayor anclaje institucional al ser establecidos por ley  y que traten por igual a todos  los beneficiarios.

En relación a los servicios sociales, se deberían desarrollar programas para mejorar la calidad prestacional de los sistemas públicos de educación y salud, para alcanzar la cobertura universal en educación inicial y para ampliar las prestaciones de salud, de recreación y cuidado de los adultos mayores. El rol del Estado Nacional es clave para que estos programas tengan un impacto homogéneo en todo el país, para lo cual sería posible reorientar los ahorros presupuestarios que se pudieran obtener por la reducción de los subsidios económicos. En este sentido, los más de 5 puntos porcentuales de producto que se gastan en subsidios económicos constituyen un recurso posible de ser reasignado para fortalecer los servicios sociales públicos.