Políticas sociales durante la posconvertibilidad

Introducción

La etapa política que comenzó con el quiebre del régimen de convertibilidad suele ser presentada como una ruptura respecto de la década “neoliberal” tanto desde una perspectiva política como económica. La recuperación de la economía argentina desde mediados del año 2002 tuvo una inmediata repercusión sobre el mercado de trabajo, durante los primeros años de la década la tasa de desocupación disminuyó y mejoraron las condiciones laborales de la población ocupada. En este contexto laboral, la dramática situación social del final de la convertibilidad comienza a ser parcialmente revertida: disminuye la tasa pobreza y de indigencia entre los hogares urbanos como consecuencia del crecimiento real de los ingresos laborales y mejora la equidad en la distribución del ingreso. Si bien estas tendencias se atenúan hacia la segunda mitad de la década pasada y desde hace dos años parecerían revertirse, es evidente que la etapa iniciada a principios del siglo XXI establece un punto de inflexión en el deterioro de la sociedad argentina del último cuarto del siglo pasado.

Este contexto socioeconómico sirve de marco para plantearse hasta qué punto asistimos a una reversión de los paradigmas de políticas públicas que dominaron la administración del gobierno en la segunda mitad del siglo XX de nuestro país. En qué medida las actuales políticas estatales, especialmente aquellas que se ocupan de la “cuestión social”, son una ruptura respecto del abordaje que el neoliberalismo desarrolló en torno a la “nueva” cuestión social, conceptualización que caracterizaba a la irrupción en los capitalismos posindustriales, de nuevas y más profundas formas de desigualdad social. Y sí las actuales políticas son una ruptura, ¿significa que asistimos a un proceso de construcción de un nuevo paradigma de políticas sociales capaz de reemplazar al tradicional modelo de seguridad social de base contributiva y organizada a partir de los colectivos ocupacionales?

El presente trabajo se propone responder esos interrogantes a partir de revisar las orientaciones que las políticas sociales recientes han asumido, entiendo que en ellas se reconocen diferentes proyectos políticos e ideológicos y que se pueden distinguir entre sí por el tipo de estratificación social que generan y por la concepción de ciudadanía social que proponen. Este marco teórico remite a las teorías sobre el Estado de Bienestar y se inscribe en la tradición que a partir de reflexionar sobre el sentido político de las políticas sociales reconoce una trama fundamental para entender los procesos sociales de las sociedades contemporáneas.

Las políticas sociales en la posconvertibilidad: ¿un cambio de paradigma?

En el último cuarto del siglo pasado se registraron cambios importantes en las estructuras productivas y sociales de los países capitalistas que han redefinido los términos de la relación entre el estado y la sociedad. Más específicamente, se observa que los modos de intervención estatal orientados a mantener la cohesión social han sido interpelados por un conjunto de transformaciones en los planos de la economía, del funcionamiento del mercado de trabajo y en las estructuras familiares, que han puesto en cuestión las políticas sociales desarrolladas desde mediados del siglo XX por los Estados nacionales de los países capitalistas centrales y en los estados desarrollistas de América Latina. En este sentido, se encuentra consenso en la literatura en relación a dos conjuntos de cuestiones. En primer lugar, que los cambios en el funcionamiento del sistema capitalista han debilitado los mecanismos de integración social establecidos en torno al trabajo (Fitoussi y Rosanvallon 1997, Atkinson 1998, Castel 1998, Beck 2000).En segundo lugar, las políticas sociales basadas en los seguros sociales de los trabajadores y en las grandes instituciones universalistas tienden a perder la centralidad que tuvieron durante los 30 años dorados del Estado de Bienestar (Offe y Keane 1984, Isuani, Lo Vuolo et al. 1991, Esping-Andersen 1996). Estas dos cuestiones suelen ser tratadas como procesos simultáneos que desde mediados de los años setenta expresan la crisis de una dinámica socio-económica, de producción y reproducción de los modos de vida y de regulación de la estructura social, que suelen caracterizarse como “crisis del Estado de Bienestar” y “nueva cuestión” social (Isuani 1991).

Esta problemática ha sido largamente discutida en una reflexión que puede ser organizada en torno a tres ejes según donde se ponga el acento para intentar describir una interpretación sobre el curso que siguen los procesos sociales en los capitalismos contemporáneos. El primer eje se pregunta sobre la vigencia del proyecto igualitario del Estado de Bienestar en los capitalismos contemporáneos caracterizados por una ampliación significativa de las desigualdades sociales. Un segundo eje analiza las consecuencias que sobre el funcionamiento del mercado de trabajo ha tenido el proceso de cambio en las estructuras productivas de la economía. Finalmente, la tercera perspectiva pone el acento en los problemas de “integración social” que se derivan de la crisis del trabajo asalariado como vector de integración y, por lo tanto, el riesgo creciente de desafiliación social que amenaza a las personas que quedan al margen del mercado de trabajo.

En América Latina estas cuestiones estuvieron muy presentes durante la década de los noventas tanto en el ámbito académico como político, como consecuencia de los efectos de las reformas neoliberales sobre las estructuras sociales de los países de la región. La profundización de la heterogeneidad en la estructura productiva y la creciente segmentación laboral generaron las condiciones para el incremento de la desigualdad social (Salvia 2012). Las políticas sociales diseñadas en aquellos años en la región tuvieron una clara inspiración en las recomendaciones de política impulsadas por los organismos financieros internacionales, los cuales ponían el énfasis en focalizar la política social en la “lucha contra la pobreza” (entendida como un fenómeno ajeno al funcionamiento general de la economía y la sociedad), en la descentralización de los servicios sociales y en la privatización e individualización de los seguros sociales (Grassi 2003, Dadani 2005). Este modelo de políticas se planteó como una ruptura con la política previa organizada sobre la base de servicios sociales universales y estatales a los que se criticaba por el exceso de burocracia e ineficiencia y por seguros sociales contributivos a los que se les cuestionaba su sustentabilidad financiera y las rigideces que implicaban para el funcionamiento del mercado laboral.

En el caso específico de la Argentina, la política social previa al neoliberalismo fue una larga construcción institucional en torno a principios contradictorios, ya que si bien primó un fuerte universalismo en relación a la educación y salud públicas, en los seguros sociales primó el corporativismo ocupacional basado en la expansión del empleo industrial durante los años cuarenta y cincuenta (Lo Vuolo y Barbeito 1994). En este sentido, es conveniente aclarar que si bien el sistema de seguridad social tuvo su momento de mayor expansión durante los años de gobierno de Perón (1946–1955), el origen de la misma es anterior al peronismo y los gobiernos posteriores continuaron ampliando tanto la cobertura como los riesgos cubiertos por el sistema. Un punto importante para destacar es que en el caso argentino el modelo de política social “contributiva” tuvo como protagonista al asalariado formalmente registrado por la seguridad social, figura que representaba casi dos tercios de la población activa a mediados de los años 70 (Beccaria y López 1996). Si bien no se puede afirmar que, en este sentido, la sociedad argentina tuviera características similares a las sociedades “salariales” europeas, el desarrollo y cobertura de la población asalariada alcanzó niveles mucho mayores que en el resto de América Latina.

Estas características del caso argentino sugieren que el proceso de integración social durante el siglo XX, basado en el empleo asalariado, estable y protegido, permitió la conformación de una sociedad relativamente homogénea que contrastaba con la fuerte desigualdad social que caracterizó al resto de la región. (Souza y Tokman 1976). Desde esta perspectiva es que algunos autores caracterizaron al Estado Argentino como un “Estado de Bienestar” aunque el mismo hubiera tenido rasgos autoritarios y sin que se hayan alcanzado grados homogéneos de protección social. Sin embargo, desde mediados de los años setenta surgen elementos claros que indicaban el deterioro de ese modelo de integración social (Lopez y Monza 1995). La crisis hiperinflacionaria del año 1989 con la que terminaría el gobierno de la restauración democrática sería el ícono del final de época que dejaría el terreno allanado para la agenda de reformas neoliberales de la década siguiente.

El proceso de reformas produjo una transformación significativa de la estructura productiva y en el funcionamiento del mercado de trabajo que se expresó en la declinación del empleo industrial y en el avance de los empleos de servicios, en la creciente brecha salarial entre trabajadores calificados y no calificados y en el deterioro de las condiciones de trabajo de los ocupados en actividades de baja productividad (Damil, Frenkel et al. 2002). Es así como los niveles de desocupación y subocupación alcanzaron niveles records, desarticulando los mecanismos de integración social centrados en el empleo asalariado (Feldman y Murmis 1996). En este contexto, las políticas sociales introdujeron importantes componentes asistenciales y focalizados y procesos de descentralización y cogestión de la política social con organizaciones de la sociedad civil y/o municipios con el objetivo de mitigar los efectos sociales del proceso de reformas económicas. Tanto este modelo de política social como las políticas de reforma económica han sido criticados a la luz de la experiencia histórica. Por un lado, las reformas neoliberales fracasaron en cuanto a la capacidad de generar una estructura productiva que vertebrara el mercado interno con la inserción en la economía internacional de la Argentina; y por el otro, las políticas sociales de la década del noventa se constituyeron en un sistema asistencial, clientelar y poco efectivo para intervenir sobre las cuestiones sociales que emergían como consecuencia de la crisis en el mercado de trabajo (Grassi 2003).

La salida del régimen de convertibilidad luego de la crisis económica de fines del año 2001 y el cambio en las condiciones económicas internacionales que favorecieron los términos del intercambio de la economía argentina, permitieron un cambio en las condiciones políticas y la posibilidad de desarrollar políticas económicas que sacaran al país de la recesión económica que atravesaba desde 1998, orientando un proceso virtuoso de recuperación del empleo y de mejoras significativas en los ingresos laborales. En este nuevo escenario económico y político surgieron nuevas iniciativas en el campo de las políticas sociales (moratoria previsional, Asignación Universal por Hijo (AUH), programas de “empleo social”) que se proponían como una ruptura respecto de las políticas de la década del noventa y cuyo objetivo sería la “inclusión social” y la “ampliación” “de derechos” (Lo Vuolo 2009, Isuani 2012, Roca, Golbert et al. 2012).

Sin embargo, surgen varios elementos que permiten poner en cuestión las afirmaciones anteriores. En primer lugar, las políticas de ampliación de la cobertura previsional y la extensión de las asignaciones familiares a los trabajadores informales han sido políticas que han mantenido requisitos diferentes a los del “régimen común” ya que tanto la moratoria previsional como la AUH hacen distinciones específicas entre sus universos de beneficiarios y quienes se encuadran dentro del régimen establecido de la seguridad social (Lo Vuolo 2009). Segundo, los sistemas de educación y salud pública mantienen el carácter descentralizado que adquirieron en el pasado y coexisten con sistemas privados que han incrementado sus clientelas, profundizando la segmentación de las calidades prestacionales según la capacidad de pago de la población. Tercero, las políticas laborales y los subsidios por desempleo no han tenido un carácter general o universal, por lo que conservan algunos de los problemas de las políticas focalizadas de la década anterior (discrecionalidad) sin poder resolver los problemas de empleabilidad de las poblaciones beneficiadas.

Por lo tanto, parece legítimo interrogarse sobre en qué medida la política social en la posconvertibilidad representa una ruptura respecto de la década del noventa, considerando no sólo los efectos materiales que sobre los sectores populares tienen las transferencias monetarias, sino en relación al tipo de ciudadanía que proponen y en relación al tipo de estratificación social que promueven. Estas preguntas surgen dentro de un contexto muy distinto al de los años noventa en dos sentidos relevantes: primero, los recursos apropiados por el sector público para “hacer políticas públicas” se han incrementado considerablemente en esta década respecto de toda la historia argentina reciente; y segundo, el funcionamiento del mercado de trabajo en la primera mitad de la década permitió reducir fuertemente la tasa de desocupación respecto de las tasas observadas en la década anterior. Por lo tanto, la política social de la posconvertibilidad tiene a favor que opera en un contexto de menores restricciones fiscales y que convive con una dinámica laboral más “inclusiva” respecto la década pasada. Estos dos factores permiten asumir, a priori, que existen condiciones iniciales razonablemente favorables para el resurgimiento de políticas sociales de inspiración igualitaria, más en línea con los años de oro del Estado de Bienestar que con la retracción neoliberal de los noventa. En las siguientes secciones se intentará responder estas preguntas a partir de revisar cómo fue caracterizada la política social en el desarrollo capitalista y sobre la base de un marco analítico que se propone para caracterizar las políticas sociales en el presente.

Desarrollo capitalista y política social

Si bien, por “política social” se puede comprender a toda acción colectiva que tenga por objeto intervenir para reducir el riesgo social, como por ejemplo fueron las acciones de las autoridades romanas destinadas a alimentar a los pobres o las “poorlaws” de la Inglaterra del siglo XVI, en la sociedad capitalista la “política social” adquiera una dimensión política específica que la define y la caracteriza: es la acción estatal destinada a mediar entre el imperativo igualitario de la democracia liberal y la desigualdad objetiva que se deriva del funcionamiento de economía capitalista. En este sentido, la especificidad de la política social en el capitalismo contemporáneo es organizar y regular la “cuestión social”, que como señala Robert Castel “es una aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesión y trata de conjurar el riesgo de su fractura” pág. 20). En los albores de la sociedad capitalista la cuestión social se constituyó en torno a las condiciones de vida –el pauperismo– de la clase obrera y a las desigualdades sociales que se conformaban en el proceso de modernización de las sociedades. Por lo tanto, las políticas sociales en su sentido moderno son estrategias estatales destinadas a mediar entre las desigualdades propias del funcionamiento del sistema capitalista y la igualdad jurídica de la comunidad política democrática, manteniendo una estrecha relación con las necesidades de legitimación de la autoridad política desde que la regla democrática regula el sistema de gobierno.

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